強(qiáng)化反壟斷監(jiān)管的關(guān)鍵一環(huán)

　　本報(bào)記者 韓亞棟 李云舒

　　《中華人民共和國(guó)反壟斷法(修正草案)》正在中國(guó)人大網(wǎng)向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)。此前，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)反壟斷法(修正草案)》進(jìn)行了審議。

　　我國(guó)現(xiàn)行反壟斷法于2007年8月30日通過(guò)，自2008年8月1日起施行。此次反壟斷法修改堅(jiān)持規(guī)范與發(fā)展并重，針對(duì)反壟斷法實(shí)施中存在的突出問(wèn)題，進(jìn)一步完善反壟斷相關(guān)制度，加大對(duì)壟斷行為的處罰力度，為強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張?zhí)峁└�加明確的法律依據(jù)和更加有力的制度保障。

　　時(shí)隔13年，為何要對(duì)反壟斷法進(jìn)行修改？立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，反壟斷監(jiān)管執(zhí)法面臨哪些挑戰(zhàn)，此次修法又將帶來(lái)哪些改變？記者采訪了武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策研究中心主任孫晉。

　　壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大敵，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)法尤其是反壟斷法的立法、執(zhí)法、司法，對(duì)壟斷行為進(jìn)行規(guī)制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的標(biāo)配

　　問(wèn)：反壟斷法在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有很高的地位，它的立法意義是什么？

　　孫晉：壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大敵。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)法尤其是反壟斷法的立法、執(zhí)法、司法，對(duì)壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法。立法既是執(zhí)法司法的前提，又對(duì)企業(yè)合規(guī)合法經(jīng)營(yíng)具有明確的指引和規(guī)范作用。通過(guò)反壟斷法的立法對(duì)市場(chǎng)中的各類(lèi)壟斷行為進(jìn)行否定式評(píng)價(jià)和禁止性規(guī)定，是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的標(biāo)配。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，經(jīng)歷了數(shù)十年艱辛的體制機(jī)制轉(zhuǎn)型，反壟斷法的立法具有重要意義。

　　問(wèn)：時(shí)隔13年，為何要對(duì)反壟斷法進(jìn)行修改？

　　孫晉：我國(guó)現(xiàn)行反壟斷法于2007年制定時(shí)，依據(jù)的是工業(yè)文明時(shí)代的傳統(tǒng)反壟斷理論和立法經(jīng)驗(yàn)。自該法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，數(shù)字平臺(tái)作為新的市場(chǎng)主體，產(chǎn)生了許多新的經(jīng)營(yíng)模式和限制競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，對(duì)現(xiàn)行反壟斷規(guī)則及其執(zhí)法司法帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)�？傮w看來(lái)，現(xiàn)行反壟斷法中，存在相關(guān)制度規(guī)定較為原則、對(duì)部分壟斷行為處罰力度不夠、執(zhí)法體制需要進(jìn)一步健全等問(wèn)題，已不能完全適應(yīng)現(xiàn)在和將來(lái)的需要。這些都要求反壟斷法與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)修改。

　　“小步快走”的立法，既為反壟斷執(zhí)法實(shí)踐提供了規(guī)則指引，又為反壟斷法修正提供了制度探索和經(jīng)驗(yàn)積累

　　問(wèn)：近年來(lái)，監(jiān)管部門(mén)頻頻出手，多個(gè)平臺(tái)企業(yè)被處以重罰或立案調(diào)查。反壟斷執(zhí)法水平方面是否有所進(jìn)步？一些行之有效的執(zhí)法實(shí)踐，是否經(jīng)過(guò)總結(jié)提煉明晰成了修正草案中的執(zhí)法規(guī)則？

　　孫晉：以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展，適用于我國(guó)數(shù)字平臺(tái)反壟斷，需要在當(dāng)下及未來(lái)長(zhǎng)期堅(jiān)持。我國(guó)當(dāng)下對(duì)壟斷問(wèn)題比較嚴(yán)重且復(fù)雜的數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管，多個(gè)平臺(tái)企業(yè)被處以重罰或立案調(diào)查，說(shuō)明加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管已成為常態(tài)。

　　在這個(gè)過(guò)程中，我國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法意愿積極主動(dòng)，經(jīng)驗(yàn)越來(lái)越豐富，能力穩(wěn)步提升，同時(shí)也越來(lái)越重視把執(zhí)法實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)提升為部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件。2019年6月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局制定出臺(tái)《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》等三部重要的反壟斷法配套規(guī)章，2020年10月頒布《經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定》，還對(duì)部分規(guī)章不合時(shí)宜的內(nèi)容進(jìn)行修正。這些“小步快走”的立法，既為反壟斷執(zhí)法實(shí)踐提供了規(guī)則指引，又為反壟斷法的修正提供了制度探索和經(jīng)驗(yàn)積累。特別是2021年2月，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)制定發(fā)布《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，為此次修法增加數(shù)字平臺(tái)反壟斷規(guī)則積累了經(jīng)驗(yàn)。如修正草案規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者不得濫用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，總結(jié)了反壟斷執(zhí)法實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了反壟斷制度建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)。

　　問(wèn)：我們不僅要反經(jīng)濟(jì)性壟斷，也要反行政性壟斷。修正草案在防止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)方面，有哪些新思考新舉措？

　　孫晉：我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，經(jīng)歷了長(zhǎng)期轉(zhuǎn)型，既有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通病——經(jīng)濟(jì)性壟斷，又有轉(zhuǎn)型國(guó)家特殊問(wèn)題——行政性壟斷，這就決定了我國(guó)反壟斷法不僅要反經(jīng)濟(jì)性壟斷，還要反與經(jīng)濟(jì)性壟斷交織在一起的行政性壟斷。

　　公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是我國(guó)從源頭上規(guī)制行政性壟斷的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，借這次修法之機(jī)將該制度“入法”，成為反壟斷法的一大制度亮點(diǎn)。修正草案在總則部分新增“國(guó)家強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”和“國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”，意在把公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度納入反壟斷法，有利于形成制度合力，既實(shí)現(xiàn)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法治化和剛性約束，又使得反壟斷法中行政性壟斷規(guī)制制度更加完備，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政性壟斷行為從事中事后的禁止性監(jiān)管到事前預(yù)防事中事后禁止的全過(guò)程監(jiān)管，從軟性約束上升到剛性約束。

　　對(duì)壟斷造成嚴(yán)重后果的行為加重責(zé)罰，是反壟斷法在全球的發(fā)展趨勢(shì)

　　問(wèn)：此次反壟斷法修改，大幅提高了對(duì)相關(guān)違法行為的罰款數(shù)額，并對(duì)壟斷行為實(shí)行“雙罰制”，即不僅處罰單位，而且處罰相關(guān)負(fù)責(zé)人。這些舉措有何意義？

　　孫晉：近年來(lái)，歐盟對(duì)美國(guó)數(shù)字平臺(tái)巨頭如蘋(píng)果、亞馬遜、谷歌屢次進(jìn)行反壟斷處罰，動(dòng)輒十幾億歐元的罰款額度不算太低，可是這些巨頭在交完罰單后依然我行我素，現(xiàn)行反壟斷處罰與壟斷行為的巨大收益相比，威懾力顯然不足。對(duì)壟斷造成嚴(yán)重后果的行為加重責(zé)罰，是不少?lài)?guó)家和地區(qū)的共同呼聲和制度選擇，一定意義上成為反壟斷法在全球的一種發(fā)展趨勢(shì)。

　　如今，我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，要實(shí)現(xiàn)由“大”到“強(qiáng)”和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的需求比任何時(shí)候都更為強(qiáng)烈。通過(guò)加強(qiáng)反壟斷法的權(quán)威性和威懾力，清除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)障礙，制約經(jīng)營(yíng)者追逐壟斷利潤(rùn)，促進(jìn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化資源配置效率，可以為構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕提供制度保障。

　　問(wèn)：修正草案提出建立“安全港”制度，建立經(jīng)營(yíng)者集中審查期限“停鐘”制度，這些制度創(chuàng)設(shè)主要基于什么考慮？

　　孫晉：修正草案提出，增加建立“安全港”制度，規(guī)定達(dá)成壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者能夠證明其在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額低于國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的，原則上不予禁止；建立經(jīng)營(yíng)者集中審查期限“停鐘”制度，規(guī)定在經(jīng)營(yíng)者未按規(guī)定提交文件、資料導(dǎo)致審查工作無(wú)法進(jìn)行，以及出現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中審查具有重大影響的新情況、新事實(shí)需要進(jìn)行核實(shí)等情況下，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定中止計(jì)算經(jīng)營(yíng)者集中的審查期限。這些規(guī)定應(yīng)該說(shuō)更加科學(xué)合理，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，能夠滿(mǎn)足市場(chǎng)主體做大做強(qiáng)做優(yōu)和防止市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理之間的平衡需要，尤其是數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)的客觀需要，體現(xiàn)了鼓勵(lì)企業(yè)正常發(fā)展與規(guī)范經(jīng)營(yíng)并重、一般原則與例外規(guī)定結(jié)合的修法理念，能夠增強(qiáng)規(guī)則設(shè)計(jì)的靈活性、實(shí)用性和科學(xué)性。

　　反壟斷監(jiān)管對(duì)任何企業(yè)任何壟斷行為一視同仁，絕非專(zhuān)門(mén)針對(duì)數(shù)字平臺(tái)企業(yè)

　　問(wèn)：平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷近來(lái)打出系列“組合拳”，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和反壟斷之間是什么關(guān)系？

　　孫晉：數(shù)字經(jīng)濟(jì)及數(shù)字平臺(tái)相比于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)企業(yè)，具有雙邊市場(chǎng)屬性、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)、破壞性創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)態(tài)性強(qiáng)烈等顯著特征，直接或間接塑造了數(shù)字平臺(tái)壟斷的基本屬性。

　　首先，數(shù)據(jù)成為平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵要素，平臺(tái)寡頭格局之下的數(shù)據(jù)封鎖，容易造成進(jìn)入壁壘；其次，平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)性更加顯著，顛覆式破壞性創(chuàng)新令平臺(tái)始終面臨激烈的競(jìng)爭(zhēng)壓力，更傾向于采取建立進(jìn)入壁壘等技術(shù)手段；再次，平臺(tái)跨界競(jìng)爭(zhēng)日益普遍，平臺(tái)可以較低成本并通過(guò)補(bǔ)貼迅速進(jìn)入相鄰領(lǐng)域開(kāi)展跨界競(jìng)爭(zhēng)，跨界經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)張幾乎沒(méi)有時(shí)空限制；最后，“贏者通吃”是平臺(tái)發(fā)展的規(guī)律性現(xiàn)象，而扼殺式并購(gòu)加劇了市場(chǎng)集中度，二者并存疊加，必然對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)施加雙倍壓力。

　　基于上述數(shù)字平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的特性，平臺(tái)企業(yè)在資本實(shí)力、數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)、規(guī)則制定權(quán)的加持下，運(yùn)用數(shù)據(jù)、用戶(hù)流量和算法算力等杠桿撬動(dòng)各個(gè)市場(chǎng)上的份額，在不同場(chǎng)域出現(xiàn)了一系列壟斷亂象。由此產(chǎn)生的許多新現(xiàn)象新問(wèn)題，需要監(jiān)管上更多關(guān)注大平臺(tái)是否妨礙新機(jī)構(gòu)進(jìn)入、以算法達(dá)成更隱蔽的共謀、拒絕開(kāi)放應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息、脅迫或誤導(dǎo)用戶(hù)和消費(fèi)者等。如果監(jiān)管沒(méi)能跟上平臺(tái)發(fā)展步伐，產(chǎn)生監(jiān)管滯后甚至監(jiān)管空白，新問(wèn)題將導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱患積累疊加。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，數(shù)字平臺(tái)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)線上線下市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)和數(shù)字平臺(tái)持續(xù)健康發(fā)展帶來(lái)諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　國(guó)家健全完善反壟斷規(guī)則以及充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法，是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代需求，對(duì)任何企業(yè)任何壟斷行為一視同仁，絕非專(zhuān)門(mén)針對(duì)數(shù)字平臺(tái)企業(yè)。

　　監(jiān)管轉(zhuǎn)型和監(jiān)管創(chuàng)新穩(wěn)步推進(jìn)，有效市場(chǎng)和有為政府相輔相成，我國(guó)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的獨(dú)特優(yōu)越性將越發(fā)彰顯

　　問(wèn)：近年來(lái)行業(yè)主管部門(mén)反壟斷的積極性很高，對(duì)此如何看待？市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)如何與其加強(qiáng)協(xié)同、形成合力？修正草案在這方面有何新思路新規(guī)定？

　　孫晉：現(xiàn)代反壟斷監(jiān)管，一個(gè)重要特征是注重監(jiān)管協(xié)同合作和提高監(jiān)管效能。在跨界競(jìng)爭(zhēng)成為常態(tài)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)協(xié)同監(jiān)管的需求更為強(qiáng)烈。反壟斷是一個(gè)多元綜合規(guī)制體系，反壟斷法只是反壟斷眾多工具中的一個(gè)。以美國(guó)為例，其頒布了很多競(jìng)爭(zhēng)政策，以促進(jìn)市場(chǎng)開(kāi)放和公平競(jìng)爭(zhēng)；除了司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，美聯(lián)儲(chǔ)、農(nóng)業(yè)部、國(guó)防部、證券交易委員會(huì)等部門(mén)都有反壟斷權(quán)力和職責(zé)。

　　2018年，我國(guó)成立市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，有助于解決橫向間政府職能交叉問(wèn)題，打造一套統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法體系，從制度設(shè)計(jì)上化解監(jiān)管套利和逃避監(jiān)管行為，瓦解監(jiān)管隔離和部門(mén)利益固化的藩籬。但從平臺(tái)企業(yè)跨界競(jìng)爭(zhēng)、多元經(jīng)營(yíng)的實(shí)情來(lái)看，不能完全依靠這一架構(gòu)解決平臺(tái)壟斷和資本無(wú)序擴(kuò)張問(wèn)題，至少還需要加強(qiáng)金融監(jiān)管和強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法乃至改進(jìn)公司治理的協(xié)同監(jiān)管。事實(shí)上，數(shù)字平臺(tái)不僅涉及壟斷和金融風(fēng)險(xiǎn)，相伴而生的還有侵犯消費(fèi)者權(quán)益和個(gè)人隱私、網(wǎng)絡(luò)安全等諸多問(wèn)題，涉及反壟斷監(jiān)管、金融監(jiān)管、工信、網(wǎng)信以及司法、公安等職能部門(mén)，有效監(jiān)管有賴(lài)各職能部門(mén)在證據(jù)獲取、信息收集等方面協(xié)同配合。協(xié)同監(jiān)管契合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。

　　為協(xié)調(diào)行業(yè)主管部門(mén)和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的反壟斷執(zhí)法工作，修正草案規(guī)定，國(guó)務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法工作。也就是說(shuō)，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)在反壟斷執(zhí)法工作中處于主導(dǎo)和中心地位。針對(duì)多元跨界經(jīng)營(yíng)的大型平臺(tái)，協(xié)同監(jiān)管總體上應(yīng)堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)緊密合作和多管齊下，建立協(xié)商機(jī)制，共定政策、共享信息、合作執(zhí)法。

　　問(wèn)：國(guó)家對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)實(shí)行的反壟斷舉措，體現(xiàn)了我們的制度自信以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的獨(dú)特優(yōu)越性。對(duì)此怎么認(rèn)識(shí)？

　　孫晉：隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，包括我國(guó)在內(nèi)，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了數(shù)字平臺(tái)壟斷亂象及資本無(wú)序擴(kuò)張問(wèn)題，近年來(lái)有愈演愈烈之勢(shì)。如何通過(guò)反壟斷監(jiān)管有效應(yīng)對(duì)，對(duì)任何國(guó)家來(lái)說(shuō)都是一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的難題。在全球掀起數(shù)字平臺(tái)反壟斷背景下，反壟斷監(jiān)管和防止資本無(wú)序擴(kuò)張?jiān)诹⒎ê蛨?zhí)法上沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，我國(guó)需要確立謙抑性理念和包容審慎監(jiān)管原則，修正健全反壟斷監(jiān)管規(guī)則、升級(jí)傳統(tǒng)的監(jiān)管體系。我國(guó)發(fā)布了全球第一個(gè)官方的數(shù)字平臺(tái)反壟斷系統(tǒng)性法律文件《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，反壟斷法修正草案也增加了數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，加強(qiáng)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管和防止資本無(wú)序擴(kuò)張已成共識(shí)。監(jiān)管轉(zhuǎn)型和監(jiān)管創(chuàng)新穩(wěn)步推進(jìn)，有效市場(chǎng)和有為政府相輔相成，必將在未來(lái)發(fā)揮更大的作用，我國(guó)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的獨(dú)特優(yōu)越性將越發(fā)彰顯。