《海南自由貿(mào)易港土地管理條例》解讀
海南省人大常委會法工委
《海南自由貿(mào)易港土地管理條例》(以下簡稱《條例》)已由海南省第七屆人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議于2023年4月16日通過，自2023年5月1日起施行�！逗Ｄ辖�(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》同時廢止。
一、《條例》出臺的背景和意義
《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》自1994年實施以來，經(jīng)過1999年全面修訂和2006年、2008年、2009年、2014年、2018年五次修正，對實施土地管理，保護和開發(fā)利用土地，保護耕地等起到了重要作用，促進了我省經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。但是，隨著國家土地管理制度日趨完善和海南自由貿(mào)易港建設(shè)深入推進，該條例已經(jīng)不適應(yīng)當前的新形勢和新任務(wù)，亟需修改完善。
本次修訂《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》并將名稱修改為《海南自由貿(mào)易港土地管理條例》，主要思路是貫徹海南自由貿(mào)易港法和總體方案關(guān)于土地管理的制度安排，銜接新修改的土地管理法及實施條例等上位法，落實國家對土地管理的新要求和新舉措，保留原條例中符合中央土地管理改革精神的變通條款，固化我省實踐中好的經(jīng)驗和做法，形成相對完整制度框架的自由貿(mào)易港土地管理基礎(chǔ)性法規(guī)，并為土地制度改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要舉措的“小切口”立法預(yù)留制度空間。
《條例》是一部關(guān)系農(nóng)民切身利益、關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展安全的重要法規(guī)，旨在引領(lǐng)土地制度改革創(chuàng)新、規(guī)范土地全生命周期管理、推動提升土地利用質(zhì)量和效益、保障土地要素資源高質(zhì)量發(fā)展，它的出臺必將為海南自由貿(mào)易港土地開發(fā)、保護和利用提供強有力的法治保障。
二、《條例》的主要修改內(nèi)容和亮點
《條例》分為總則，土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地登記，國土空間規(guī)劃，耕地保護，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收，國有土地使用權(quán)市場管理，集體所有土地使用權(quán)市場管理，監(jiān)督檢查，法律責(zé)任， 附則等十章，共七十七條。這次修改的主要內(nèi)容和亮點有：
(一)加強土地數(shù)字化管理。土地數(shù)字化管理是破解土地作為最主要生產(chǎn)要素之一的市場管理諸多難題的重要途徑。近些年，我省在土地管理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化建設(shè)方面進行了有益探索�！稐l例》將成熟有效的實踐經(jīng)驗上升為立法：一是明確建立統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，整合國土空間規(guī)劃、土地調(diào)查監(jiān)測、耕地保護、國土空間用途管制、土地儲備、土地征收、土地開發(fā)利用等信息。二是實施機器賦碼、一地一碼、一碼管地等制度，推動實現(xiàn)土地管理全流程數(shù)字化管理和國土空間智慧治理。三是建立集土地信息匯總、發(fā)布查詢、智能選址、政策指引和招商地圖等功能為一體的土地超市，規(guī)定國有土地以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供應(yīng)應(yīng)當納入土地超市，創(chuàng)新自由貿(mào)易港土地供應(yīng)途徑，助力破解“項目等土地”難題，進一步推動建立健全公平、公正、公開的土地市場交易機制。四是要求政府各部門建立土地管理信息共享機制，形成多部門協(xié)同治理模式，推動實現(xiàn)土地數(shù)據(jù)自動共享和業(yè)務(wù)全生命周期監(jiān)管。
(二)建立國土空間規(guī)劃體系�！稐l例》設(shè)立專章對國土空間規(guī)劃作出規(guī)定，通過立法確立國土空間規(guī)劃的唯一性和權(quán)威性。具體體現(xiàn)在：一是規(guī)定國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護和建設(shè)活動的基本依據(jù)，經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃，任何組織和個人不得擅自修改。二是明確總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃之間的關(guān)系，規(guī)定下級國土空間規(guī)劃應(yīng)當服從上級國土空間規(guī)劃，詳細規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃應(yīng)當服從總體規(guī)劃，相關(guān)專項規(guī)劃應(yīng)當相互協(xié)同并與詳細規(guī)劃相銜接。三是明確國土空間規(guī)劃編制、批準的主體和程序，確保省和市縣國土空間規(guī)劃制定、實施有法可依�！稐l例》第十條規(guī)定省和市縣國土空間總體規(guī)劃由本級政府組織編制，并需經(jīng)本級人大常務(wù)委員會審議后，報上一級政府。同時，明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)和邊界外詳細規(guī)劃的編制主體和程序。四是嚴格國土空間規(guī)劃修改的法定程序和條件，強化國土空間規(guī)劃的嚴肅性�！稐l例》第十一條規(guī)定了確需修改國土空間規(guī)劃的五種情形，包括國家戰(zhàn)略、重大政策調(diào)整，行政區(qū)劃調(diào)整，國家和省重大能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施以及其他重大工程建設(shè)項目需要等。五是為重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)國土空間規(guī)劃的編制、審批實行特別管理預(yù)留制度空間。
(三)落實最嚴格的耕地保護制度。為保障糧食安全，堅守耕地紅線，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，《條例》作出以下規(guī)定：一是明確各級政府主要負責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護的第一責(zé)任人。二是嚴格控制占用耕地，第十五條和第十七條規(guī)定經(jīng)依法批準的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的，要按照“占多少、墾多少”的原則補足同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地；嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，耕地轉(zhuǎn)為林地等其他農(nóng)用地以及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，要補足同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，確保耕地總量和質(zhì)量動態(tài)平衡。三是實行永久基本農(nóng)田保護制度，第十六條規(guī)定經(jīng)依法劃定的永久基本農(nóng)田，任何單位和個人不得擅自變更，經(jīng)依法批準占用的要補足同等數(shù)量和質(zhì)量的永久基本農(nóng)田，并按法定程序修改相應(yīng)的國土空間規(guī)劃，同時要求劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。四是規(guī)定政府相關(guān)部門嚴格落實監(jiān)管責(zé)任，做好補充耕地數(shù)量和質(zhì)量的驗收工作。五是建立耕地保護激勵機制，對承擔(dān)耕地保護任務(wù)的集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶等主體可以予以獎補。六是創(chuàng)新閑置、荒蕪耕地的管理模式，規(guī)定可以采取土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、代耕代種等方式恢復(fù)閑置、荒蕪耕地耕種。同時，針對我省耕地“小、散、閑”的特點，出臺了耕地規(guī)�；玫拇胧�，規(guī)定經(jīng)土地承包經(jīng)營權(quán)人同意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處可以將農(nóng)業(yè)標準地集中對外與土地經(jīng)營權(quán)人簽訂投資建設(shè)協(xié)議。
(四)創(chuàng)新土地供應(yīng)和利用方式�！稐l例》落實海南自由貿(mào)易港法和總體方案的要求，總結(jié)吸收我省近年來土地供應(yīng)和利用的實踐經(jīng)驗，作出創(chuàng)新規(guī)定：一是為保障海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案土地政策的落地，在規(guī)定經(jīng)營性用地以及同一地塊有兩個以上意向用地者的應(yīng)當采取招標、拍賣、掛牌等公開競價方式出讓的基礎(chǔ)上預(yù)留了空間，明確國家對海南自由貿(mào)易港土地出讓方式另有規(guī)定的從其規(guī)定。二是強化項目用地保障，規(guī)定可以采取彈性年期、先租后讓、租讓結(jié)合、招掛結(jié)合等方式供應(yīng)土地，供應(yīng)混合用地可以按照主導(dǎo)用途對應(yīng)的用地性質(zhì)實行差別化的方式供應(yīng)土地，對產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)、核心項目涉及的多宗土地可以實行整體供應(yīng)，進一步創(chuàng)新我省土地供應(yīng)方式，為自由貿(mào)易港土地要素保障提供法規(guī)依據(jù)。三是將國家部委支持海南自由貿(mào)易港土地置換政策以及實踐需求上升為立法，明確在自然保護地建設(shè)和水源保護區(qū)管理中可以將國有安置用地與所騰挪的集體建設(shè)用地進行等價置換，進一步豐富我省土地置換方式，有效推進生態(tài)移民搬遷。
(五)依法穩(wěn)妥推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容�！稐l例》根據(jù)土地管理法及實施條例和中央最新文件精神，總結(jié)我省試點經(jīng)驗，嚴守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場交易規(guī)則和監(jiān)管體系作出制度安排，將有利于進一步盤活農(nóng)村土地資源，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的收入，促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。具體規(guī)定：一是從政府部門提出規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護等要求，土地所有權(quán)人編制入市方案，政府部門對入市方案提出意見，通過公開交易確定土地使用者，交付和登記等五個入市關(guān)鍵環(huán)節(jié)細化集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租程序。二是強化政府職責(zé)，要求政府統(tǒng)籌安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，規(guī)范入市流程和規(guī)則，并按照公開透明、合理平衡利益的原則建立土地增值收益分配機制。三是要求集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用者按照規(guī)劃條件、開發(fā)期限、產(chǎn)業(yè)準入以及生態(tài)環(huán)境保護要求等使用土地。四是將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市情況納入相關(guān)主管部門的監(jiān)督檢查內(nèi)容。五是增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地違規(guī)入市以及使用者違規(guī)用地的法律責(zé)任。
(六)加強土地監(jiān)管�！稐l例》一是加強對閑置土地的監(jiān)管，與海南自由貿(mào)易港法和海南自由貿(mào)易港閑置土地處置規(guī)定相銜接，規(guī)定了依法無償收回土地使用權(quán)和征收土地閑置費的情形。二是完善宅基地管理制度，堅持保障農(nóng)戶住有所居、節(jié)約集約使用的原則，保留“一戶一宅”、每戶用地面積不超過一百七十五平方米的原有規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上吸收國家和我省土地制度改革三項試點經(jīng)驗，規(guī)定對合法占有超面積的宅基地可以探索實行有償使用，為深化宅基地改革提供法規(guī)支撐。三是強化涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管，明確未滿足法律、法規(guī)規(guī)定和土地出讓合同約定轉(zhuǎn)讓條件的，土地受讓人不得擅自通過股權(quán)結(jié)構(gòu)變更等方式變相轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，推動解決我省長期以來涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓違法違約突出問題，堵塞監(jiān)管漏洞。四是強化土地管理風(fēng)險防控，針對海南土地管理的薄弱環(huán)節(jié)，增加市縣政府批準改變土地用途和容積率后報省資規(guī)部門備案的規(guī)定，增加土地用途和容積率變更批準、耕地開墾方案批準以及新開墾耕地驗收等環(huán)節(jié)進行公示的規(guī)定，并完善了監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等方面的內(nèi)容。
